Que l’on se rassure la Cinquième République a du cuir et une inventivité née des traumatismes des échecs de la Quatrième République, qui lui donnent une réelle résilience notamment en matière budgétaire. Notre droit constitutionnel des finances publiques ne donne pas d’information claire sur la gouvernance financière d’une majorité relative, mais il permet de débloquer des situations de tensions grâce au parlementarisme rationalisé. Tout d’abord, il faut dire un mot du calendrier. Le droit de la loi organique relative aux lois de finances du 2 août 2011 (LOLF) prévoit un calendrier budgétaire bien plus étendu que la discussion médiatiquement relayée du budget d’octobre et il est à craindre que bien des arbitrages de la troisième période, celle qui court à partir du mois de juin/juillet, soient actuellement bloqués par la situation politique incertaine. La préparation des documents budgétaires sera donc empreinte de l’alternance politique puisque rédigée par une ancienne majorité au profit d’une prochaine dont elle ignore toutes les priorités ; le ver est déjà dans le fruit.
Un seul texte contient la réponse à beaucoup de questions, celui de l’article 47 de la Constitution qui donne évidemment lieu à interprétation que la LOLF est susceptible d’éclairer.
Discuter ou renverser ? Avec la majorité relative actuelle, la discussion parlementaire du budget et des budgets sera sûrement le moment clé du test d’élargissement politique de sa base que devra accomplir le gouvernement en place.
Toute mesure politique appelle un financement qui se retrouve immanquablement dans le budget, comme le veut le principe de sincérité des comptes sur lequel repose toute démocratie et cette sincérité implique le consentement des représentants, dans tous les régimes parlementaires.
Ces deux dogmes étant rappelés, la discussion parlementaire du budget doit se faire en première lecture, en vertu de l’article 47, dans le délai de quarante jours après le dépôt d’un projet de loi de finances à l’Assemblée Nationale. Le Sénat doit quant à lui se prononcer dans un délai de vingt jours après avoir été saisi. La discussion se poursuit ensuite en vertu de la procédure accélérée de l’article 45. Ultime étape, l’assemblée nationale récupère le dernier mot en cas de conflit.
Toutes ces lectures, en accéléré, donneront l’occasion au gouvernement d’actionner l’article 49-3 de la Constitution (réservé à la matière financière depuis la réforme constitutionnelle de 2008). Mais comment demander la confiance à un hémicycle composé pour plus de la moitié d’opposants susceptibles de jouer le jeu du renversement ? on pourrait imaginer une séquence budgétaire d’automne où les opposants adoptent autant de motions de censure que l’autorise l’article 49 de la Constitution pour un même député (il ne peut en signer que trois dans une même session) afin de faire tomber autant de fois que possible les gouvernements durant la discussion du budget de fin d’année.
Il pourrait donc y avoir jusqu’à trois majorités présentant leurs trois budgets durant les quelques soixante jours de la discussion budgétaire ! Triste retour à l’instabilité gouvernementale de la Quatrième république dans le corset temporel de la Cinquième.
Débloquer ou fonctionner ? Soucieuse de ne pas retomber dans les errements de ses ancêtres, la Cinquième République enferme la discussion dans le temps et sacralise la date du premier janvier. Exit les douzièmes provisoires prévus par la Quatrième République (ils pourraient faire leur grand retour), fini le jeu des horloges bloquées des cénacles parlementaires pour « suspendre le vol » du temps budgétaire au moins pour la fiction.
L’article 47 est ferme mais pas forcément complet, il prévoit deux cas de figure lorsqu’il est lu en conjonction avec l’article 45 de la LOLF.
Premier cas : le Parlement ne s’est pas prononcé utilement dans les temps. Dans ce cadre, le gouvernement pourrait agir par ordonnances après plusieurs échéances infructueusement proposées que l’on pourrait qualifier de sommations intimant à l’Assemblée nationale d’adopter au moins la première partie du budget. La nature de ces ordonnances n’est précisée ni dans la Constitution ni dans la LOLF et si elles suivent la procédure normale de l’article 38, une longue discussion d’habilitation pourrait retarder ce temps contraint. Il y a fort à parier que « l’ordonnance » de l’article 47 soit en réalité une forme de loi spéciale adaptée à l’urgence. On le voit, seul est ménagé le cas des assemblées ne s’étant pas prononcées par un vote dans les temps constitutionnels, même si le terme « prononcé » peut être étiré pour permettre de considérer que, barré par la discussion des motions de censure, le chemin de la discussion financière ne permettait pas réellement à l’Assemblée de se prononcer. Tout est affaire d’interprétation, mais un vote est un vote et si l’Assemblée rejette par une motion de censure le budget proposé en 49-3, il est fort à craindre que le mécanisme des ordonnances de l’article 47 ne puisse être envisagé.
Deuxième cas, prévu par la LOLF cette fois en son article 45 : l’hypothèse de la loi spéciale.
La procédure permet utilement d’adopter l’autorisation de percevoir les impôts avant le début de l’année comptable, financière et fiscale mais la disposition est de rédaction stricte puisqu’elle ne ménage que l’unique scénario d’un budget censuré par le Conseil constitutionnel avec le respect de l’autorité qu’il faut ménager aux décisions de la haute instance en vertu de l’article 62 de la Constitution rappelé en toutes lettres.
Au cas présent, il nous semble pourtant que cet article 45 de la LOLF pourrait être le support d’une interprétation constructive et qu’il soit donc susceptible d’être mobilisé pour proposer l’adoption d’une législation d’urgence en cas de blocage de la loi budgétaire de fin d’année.
Le Conseil constitutionnel a déjà jugé, dans le cas d’une loi de finances d’urgence adoptée pour rester dans les temps malgré l’absence de vote en temps utile d’un budget que cette loi provisoire était « nécessaire pour assurer la continuité de la vie nationale » (décision du 30 décembre 1979).
Le principe de continuité de l’Etat nous semble pouvoir être mobilisé au soutien de la procédure de l’article 45 de la LOLF afin de permettre à un gouvernement fragilisé de parvenir à faire voter une loi spéciale de simple fonctionnement dont on pourrait imaginer qu’elle permette la perception des impôts et qu’elle pare ensuite aux urgences en matière de dépense publique.
C’est en effet ce principe de continuité qui transpire de l’écriture de la lecture des derniers alinéas de l’article 45. Après que l’Assemblée nationale n’ait pas adoptée dans le temps le budget mais qu’elle ait permis au Gouvernement de percevoir les impôts, la joute parlementaire est loin d’être terminée. La discussion se poursuit au-delà même du 1er janvier et en toute hypothèse, tant que l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée définitivement.
La torture durera donc pour le Gouvernement le temps que l’Assemblée nationale daigne lui accorder les crédits nécessaires.
De mois en mois, de discussions en discussions, le budget ainsi sauvé s’amoindrit au strict nécessaire. Les derniers alinéas de l’article 45 de la LOLF ménagent une forme de retour aux douzièmes provisoires, ces tranches de budget autorisant le gouvernement, chaque moi par un vote à l’Assemblée, à procéder aux dépenses les plus urgentes. Il y aura donc deux limites au pouvoir budgétaire du Gouvernement après avoir débloqué l’autorisation de percevoir les impôts en urgence : celle de la seule nécessité de financer les services publics indispensables et celle de ne pas dépasser le plafond de financement autorisé en année n -1. Autant dire que le budget ainsi proposé ne sera qu’un budget de fonctionnement et de reconduction sans aucune ambition politique.
Au final : la bataille des finances - La France ne connaîtra donc pas de Shutdown mais un automne budgétaire morose fait de destitutions gouvernementales nombreuses et d’austérité financière. L’ambition politique ne pourra pas être au rendez-vous d’une majorité contrainte et l’on renoue ici avec la notion de budget de fonctionnement applicable aux collectivités territoriales. N’oublions pas que l’œil de Bruxelles surveille les finances des États.
Et si la discussion parlementaire du budget n’avait pas lieu à l’automne mais à l’été sur un budget rectificatif pour donner un signal politique à l’électorat au plus vite ? Aucun délai maximum d’adoption ne serait prévu (si ce n’est toujours la date du premier janvier) mais la même bataille politique se jouera.
Ce premier test de viabilité financière gouvernemental augurera sans doute de la joute de l’automne pour le meilleur et pour le pire du droit parlementaire financier qui saura résister à toutes les hypothèses politiques ! ■