Depuis l'établissement des municipalités en 1789, la question de leur rationalisation a été posée : elle est toujours présente. Son absence de résolution tient aux termes du débat, entre d'une part, la disparition des communes et de l'autre, le maintien d'une organisation fondée sur les réalités du XVIIIème siècle. Si les situations ne peuvent être comparées, les principes qui ont accompagné les réorganisations dans des pays étrangers méritent attention ; notamment en Suède et au Japon. Dans les deux cas, la population minimale des communes a été définie à partir de celle qui était nécessaire pour maintenir des établissements d'enseignement. Cette réalité n'est pas sans rappeler celle de très nombreuses communes françaises : chaque année, de fortes interrogations sont exprimées sur le maintien de l'ouverture d'une classe, voire même de l'école.

C'est pourquoi, le problème n'est pas la commune mais la clause générale de compétences qui leur a été indistinctement attribuée. Deux solutions peuvent être envisagées pour le résoudre.

La première est l'intercommunalité telle que relancée à partir de 1992 : les transferts de compétences obligatoires, sans cesse étendus, lui confèrent désormais une dimension palliative et conduisent à rendre la commune pulvérulente. Les discours réitérés quant à l'importance de la commune ne sauraient occulter des manifestations de l'état qui est aujourd'hui le sien :

• Le premier concerne la participation électorale. Entre 1977 et 2014, le taux d'abstention enregistré lors du deuxième tour des élections municipales a augmenté de 20 points.

• Le deuxième élément est apparu avec force lors du renouvellement général des conseillers municipaux de 2014 : la constitution, ne serait ce que d'une liste, dans chacune des communes, ne fut pas chose aisée.

Ces éléments ne sauraient être une chimère, dès lors que la commune est aussi le lieu où les premiers attachements à la citoyenneté se forment.

La seconde solution renforce les communes. Tel est précisément l'objet de la loi du 16 mars 2015 : pour des communes fortes et vivantes. Le schéma proposé, qui se fonde sur celui mis en œuvre constitutionnellement en 1795 avec les municipalités de canton, dissocie la commune et la municipalité. Il ne s'agit pas de supprimer les communes (chacune des communes fondatrices d'une commune nouvelle devient commune déléguée, en conservant certaines de ses attributions : le nom, les limites territoriales, des élus, une mairie), mais, à partir du principe de subsidiarité, de placer la clause générale de compétences à la bonne échelle (au niveau de la commune nouvelle). Cette organisation explique le développement des communes nouvelles : en deux années -2015 et 2016 - la réduction du nombre total de communes dépasse de 16 % celui qui a été atteint en quarante ans à partir des dispositions de la loi du 16 août 1971.

Les racines de ce succès doivent être également recherchées dans la fabrication de la loi retenue pour la commune nouvelle : elle entretient une relation orthogonale avec la construction actuelle du droit de la décentralisation. Au nom du principe d'unité, la visée de ce droit consiste à embrasser la réalité dans toute sa complexité : il n'en résulte que des exceptions. La commune nouvelle relève d'une culture normative différente. Les dispositions législatives retenues, outre le fait qu'elles sont issues de propositions de loi - fait inhabituel pour être souligné - définissent un cadre à l'intérieur duquel plusieurs alternatives sont proposées : chaque commune nouvelle est une combinaison entre celles-ci. Tout en satisfaisant à la nécessaire unité de la loi, ce biais autorise l'émergence d'un principe essentiel, dans une République dont l'organisation est décentralisée : la liberté.

Ces considérations ne sauraient faire oublier la question initiale : la commune nouvelle permet-elle de donner une fondation plus solide à la décentralisation ? Apporter une réponse à cette interrogation nécessite d'examiner la population des communes nouvelles. Sur la base de l'échantillon de celles qui ont été créées en 2015 et 2016, seules 16,83 % d'entre elles disposent d'une population égale ou supérieure à 5 000 habitants. Or, sans qu'elle soit intangible, c'est à partir de cette limite que la clause générale de compétences peut s'exercer à l'échelon communal.

En définitive, si nous voulons nous écarter des écueils de l'intercommunalité palliative - dont l'élection au suffrage universel direct à l'échelle du territoire intercommunal pourrait constituer la prochaine étape - il faut développer des communes nouvelles qui soient, fortes, pour être vivantes. L'encouragement qui doit lui être apporté est le préalable à la constitution de grandes intercommunalités aux compétences stratégiques ou qui relèvent de l'économie d'échelles. Avec des régions aux compétences et aux territoires étendus, c'est une nouvelle architecture qu'il nous faut dessiner : la commune nouvelle et l'intercommunalité nouvelle sont ses fondements. ■